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將國土空間規(guī)劃一張藍圖繪到底

      5月10日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（簡稱《若干意見》），明確了構(gòu)建什么樣的國土空間規(guī)劃體系，但如何讓統(tǒng)領(lǐng)全局的國土空間規(guī)劃落實為全國一盤棋的行動，將規(guī)劃藍圖轉(zhuǎn)化為全方位治理的實踐，考驗著執(zhí)政水平，更錘煉著治理能力。

　　一分部署，九分落實。本輪國土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求？如何處理與原有規(guī)劃的關(guān)系？規(guī)劃編制的時間表和路線圖又是什么？近日，自然資源部空間規(guī)劃局相關(guān)負責人對此進行了解讀。

　　強化國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位

　　一問：本輪國土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求？

　　負責人：首先，要貫徹生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念，突出體現(xiàn)國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性、科學性、協(xié)調(diào)性、操作性、權(quán)威性。要體現(xiàn)國土空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護方面的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位，各級國土空間總體規(guī)劃編制要按照生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展的要求，對空間開發(fā)保護作出戰(zhàn)略性系統(tǒng)性長遠安排，強調(diào)底線約束，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。要采用科學的理念、方法、工作方式編制和實施規(guī)劃，運用城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造、大數(shù)據(jù)等手段，提高規(guī)劃編制水平。要協(xié)調(diào)好國土空間規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。一方面，國土空間規(guī)劃要結(jié)合主體功能定位，為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實施提供空間保障；另一方面，要堅持底線思維，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)作用，發(fā)揮好對各專項規(guī)劃的指導約束作用，促進經(jīng)濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，約束不合理的發(fā)展訴求。要注重操作性，在規(guī)劃編制的過程中要考慮規(guī)劃如何實施，綜合運用各種政策工具，保障規(guī)劃實施。要強化規(guī)劃權(quán)威，規(guī)劃一經(jīng)批復，不得隨意修改、違規(guī)變更，對規(guī)劃編制和實施中的違規(guī)行為，要嚴肅追責。

　　其次，統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和規(guī)劃期限，謀劃全域全要素、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國土空間開發(fā)保護格局。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要以三調(diào)數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮全國水資源、森林資源、草原資源、濕地資源、礦產(chǎn)資源等調(diào)查監(jiān)測評價成果。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫按照統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準與規(guī)劃編制工作同步建設(shè)。實現(xiàn)城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃管理全域覆蓋、全要素管控。

　　將各類相關(guān)專項規(guī)劃疊加到統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺上，形成全域“一張圖”。做好陸海統(tǒng)籌，編制陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的“一張圖”，確定陸海統(tǒng)一分區(qū)，明確管制要求，做好海域、海島和海岸帶保護利用，推進陸?？臻g整體優(yōu)化。實施好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生產(chǎn)力的空間布局，促進協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展。

　　第三，夯實基礎(chǔ)研究，在全面摸清家底、深入分析評價的基礎(chǔ)上開展規(guī)劃編制工作。開展原有空間規(guī)劃實施評估，對國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀和未來風險點的評估，以及自然資源承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，在評估評價的基礎(chǔ)上制定國土空間規(guī)劃。根據(jù)中央要求，要在科學評估既有生態(tài)保護紅線等重要控制線劃定情況基礎(chǔ)上，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制提出優(yōu)化調(diào)整意見，在2020年前完成“三線”劃定工作。劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要盡可能避讓永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線，科學優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境品質(zhì)，促進城鎮(zhèn)發(fā)展由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

　　再次，堅持問題導向和目標導向相結(jié)合，因地制宜編制規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的編制必須做到立足實際、實事求是、因地制宜、分類指導。根據(jù)當?shù)刈匀粭l件、人文特色、發(fā)展階段等特點，找準實際問題，有針對性地開展規(guī)劃編制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城鎮(zhèn)圈以及跨行政區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)要求；沿海市縣要統(tǒng)籌陸海分區(qū)做好海域、海島和海岸帶保護利用；地級市要加強對所轄縣（市、區(qū)）的統(tǒng)籌，合理分配建設(shè)用地規(guī)模指標，統(tǒng)籌安排市域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，均衡配置各類空間資源；自然保護地、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域，要在規(guī)劃中明確特殊保護要求和實施措施；村莊規(guī)劃要結(jié)合縣和鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃編制，優(yōu)化村莊布局，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等，按照“應(yīng)編盡編”的原則編制“多規(guī)合一”的實用性規(guī)劃。

　　最后，同步搭建信息系統(tǒng)。以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，同步搭建國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息平臺，統(tǒng)籌建設(shè)國家、省、市、縣各級系統(tǒng)，實現(xiàn)上下貫通，做到自上而下一個標準、一個體系、一個接口，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”。

　　“管什么就批什么”，大幅縮減審批時間

　　二問：國土空間規(guī)劃的審批制度和原來相比有哪些不同？

　　負責人：國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中將更加注重處理好政府和市場的關(guān)系，中央政府和地方政府的關(guān)系，以及國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃的關(guān)系。與原來的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃審批制度相比，主要有以下五方面不同：

　　一是減少國務(wù)院審批的城市數(shù)量，提高行政效能。原來的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院審批的城市數(shù)量分別有108個和106個，國土空間規(guī)劃體系改革后，由國務(wù)院審批國土空間總體規(guī)劃的城市數(shù)量將減少到一半左右。

　　二是精簡規(guī)劃審批內(nèi)容，壓縮審查時間。按照“管什么就批什么”的原則，對省級和市縣國土空間規(guī)劃從目標定位、空間格局、底線約束、要素配置、實施傳導機制、技術(shù)標準、信息平臺等方面進行實質(zhì)性審查，從程序及成果的合法合規(guī)性等方面進行程序性審查。簡化報批流程，取消大綱編制報批環(huán)節(jié)，嚴格控制征求部門意見時間，自審批機關(guān)交辦之日起，在限定時間內(nèi)完成審查工作，提出審查意見，上報國務(wù)院審批。

　　三是簡政放權(quán)，對地方的國土空間規(guī)劃審批留了彈性空間。一方面，事權(quán)下沉，對于國務(wù)院審批以外城市和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，由省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H明確編制審批內(nèi)容和程序要求；另一方面，考慮到我國各地差異大，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制審批作了靈活規(guī)定，各地可以因地制宜，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。

　　四是強調(diào)了省級和國務(wù)院審批城市的國土空間規(guī)劃報批前需經(jīng)同級人大常委會審議的要求。原來的城市總體規(guī)劃有這個要求，但土地利用總體規(guī)劃沒有要求。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，為了更好發(fā)揮人大參與監(jiān)督、規(guī)劃編制和實施的作用，繼續(xù)保留和強化人大常委會審議這一環(huán)節(jié)。

　　五是增加了相關(guān)專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”核對的要求。為避免規(guī)劃打架的老問題，切實發(fā)揮國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，要求相關(guān)專項規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)上。國土空間規(guī)劃成果及有關(guān)數(shù)據(jù)與專項規(guī)劃編制部門共享。

　　將原有規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃

　　三問：此前，我國已有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，與原有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的關(guān)系如何處理？

　　負責人：按照“多規(guī)合一”要求，各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等，今后行政工作中，上述規(guī)劃統(tǒng)稱為“國土空間規(guī)劃”。

　　在總體層面，國土空間總體規(guī)劃將作為行政轄區(qū)內(nèi)國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的政策和總綱。針對存在差異的現(xiàn)行城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、市（縣）土地利用總體規(guī)劃，在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設(shè)用地和耕地保有量等指標、不突破生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線的前提下，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，按照規(guī)劃“一張圖”要求，對存在矛盾的差異圖斑進行協(xié)調(diào)性、一致性處理，作為國土空間用途管制的基礎(chǔ)。已開展規(guī)劃編制工作和原“多規(guī)合一”試點工作的地方，要按照新的規(guī)劃編制要求，將既有規(guī)劃成果融入同級國土空間總體規(guī)劃中。在詳細規(guī)劃層面，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，以原有法定的詳細規(guī)劃為基礎(chǔ)，豐富完善有關(guān)內(nèi)容，用于指導和約束各項建設(shè)活動，作為核發(fā)建設(shè)項目相關(guān)規(guī)劃許可的依據(jù)；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，整合原有法定的村莊規(guī)劃，以及村級土地利用規(guī)劃、整治規(guī)劃、保護規(guī)劃等，形成村域?qū)用妗岸嘁?guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃。在海域海島，可以根據(jù)具體情況編制海域海島規(guī)劃作為詳細規(guī)劃。

　　2020年基本建立國土空間規(guī)劃體系

　　四問：國土空間規(guī)劃體系的時間表是什么，下一步將圍繞哪些重點開展工作？

　　負責人：按照《若干意見》，到2020年國土空間規(guī)劃體系將基本建立，并初步形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。到2025年，將進一步健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標準體系，全面實施監(jiān)測預(yù)警和績效考核；到2035年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

　　2019年是國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的關(guān)鍵年度，今年我們將圍繞落實《若干意見》，加快推進國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，力爭到今年年底，國土空間規(guī)劃體系的四個體系建設(shè)能初見成效，取得階段性成果。

　　一是積極推動國土空間規(guī)劃立法。十三屆全國人大常委會已將國土空間規(guī)劃有關(guān)法律的制定工作列入了立法規(guī)劃，我們將加快推進立法工作?！吨腥A人民共和國土地管理法》修正案（草案）已經(jīng)于1月4日在中國人大網(wǎng)上全文公布，其中將落實國土空間開發(fā)保護要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃（第四條）。同時，自然資源部將梳理與國土空間規(guī)劃相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章，對“多規(guī)合一”改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容和條款，按程序報批，取得授權(quán)后施行，并做好過渡時期的法律法規(guī)銜接。

　　二是全面推進各級國土空間規(guī)劃編制。按《若干意見》要求，自然資源部將抓緊啟動全國、省級、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作（規(guī)劃期至2035年，展望期至2050年）；今年將編制完成《長江經(jīng)濟帶國土空間規(guī)劃》，按程序呈報國務(wù)院審定；同時，研究提出國土空間規(guī)劃標準體系框架，發(fā)布規(guī)劃編制相關(guān)標準和技術(shù)規(guī)程，并研究制定規(guī)劃審查機制。

　　三是在規(guī)劃編制過程中落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度、統(tǒng)籌三線劃定。將完成全國、長江經(jīng)濟帶“雙評價”，部署省以下“雙評價”工作，健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制，研究提出新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略布局方案，深化主體功能區(qū)配套政策研究；指導地方結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，實事求是、因地制宜地處理好有關(guān)矛盾，切實發(fā)揮空間管控邊界的底線約束作用。

　　四是扎實推進國土空間規(guī)劃監(jiān)督實施。將在全國范圍內(nèi)部署國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警管理系統(tǒng)建設(shè)工作，年底前實現(xiàn)市縣、省級與國家級系統(tǒng)的初步對接；同時，建立國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警指標體系，并應(yīng)用在國土空間規(guī)劃監(jiān)測、評估、預(yù)警工作中。

　　五是加強行業(yè)隊伍建設(shè)。一方面，積極廣泛開展培訓工作，分批次舉辦面向市縣鎮(zhèn)村國土空間規(guī)劃主管部門領(lǐng)導和業(yè)務(wù)人員、參與國土空間規(guī)劃編制實施監(jiān)督的有關(guān)技術(shù)人員等的培訓班和培訓會，做好任務(wù)部署和《若干意見》及相關(guān)文件解讀，明確工作重點，提升國土空間規(guī)劃編制、審查、實施、監(jiān)督等業(yè)務(wù)能力。另一方面，完善行業(yè)有關(guān)資質(zhì)、資格管理制度，會有關(guān)部門加強國土空間規(guī)劃相關(guān)學科建設(shè)，積極整合行業(yè)、學界，以及社會各界的優(yōu)勢資源，匯聚各領(lǐng)域人才，形成更有創(chuàng)造力、凝聚力、影響力的規(guī)劃“生態(tài)”。