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2018年11月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》?！叭齾^(qū)三線”的劃定和管理，成為各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制與監(jiān)督實(shí)施的重要內(nèi)容。由于市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是最具實(shí)施操作性的國(guó)土空間規(guī)劃層次，因此本文聚焦市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，研究其“三區(qū)三線”及細(xì)化實(shí)施技術(shù)方法。目前，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”)為支撐來編制國(guó)土空間規(guī)劃已成為廣泛共識(shí)，因而，“雙評(píng)價(jià)”的預(yù)判結(jié)果如何與“三區(qū)三線”的劃定形成有機(jī)關(guān)聯(lián)，“三區(qū)三線”管控體系如何在實(shí)踐中細(xì)化落實(shí)，成為亟待深入探討的問題。本文聚焦國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)際操作，并結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目案例進(jìn)行驗(yàn)證嘗試，以期為“三區(qū)三線”實(shí)施細(xì)化并科學(xué)落地提供啟示與借鑒。

“雙評(píng)價(jià)”主要是根據(jù)資源環(huán)境承載能力單要素評(píng)價(jià)，通過集成評(píng)價(jià)得到生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等不同功能指向下的承載能力等級(jí)，并將生態(tài)保護(hù)等級(jí)劃分為生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)、重要區(qū)、一般區(qū)。在資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，劃分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜區(qū)、一般適宜區(qū)和不適宜區(qū)。根據(jù)“雙評(píng)價(jià)”，每個(gè)柵格(省域?yàn)?0m×50m，市縣為30m×30m)都將對(duì)應(yīng)不同的生態(tài)保護(hù)等級(jí)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果(圖1)。最后，還要以生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間單項(xiàng)評(píng)價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)進(jìn)行集成，從而得出“雙評(píng)價(jià)”的最終預(yù)判結(jié)果。

▲ 圖1  “雙評(píng)價(jià)”結(jié)果示意

“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判劃定為生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間“三區(qū)”，同時(shí)也為生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”的劃定提供參考依據(jù)。例如，在生態(tài)保護(hù)等級(jí)的評(píng)價(jià)過程中，初步劃為生態(tài)保護(hù)等級(jí)以及生態(tài)斑塊集中度均為高或較高的區(qū)域，原則上應(yīng)納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。“雙評(píng)價(jià)”工作本質(zhì)上是對(duì)規(guī)劃區(qū)域國(guó)土空間資源環(huán)境承載力和國(guó)土開發(fā)適宜性的客觀摸底，與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的校核仍然非常必要，因此“雙評(píng)價(jià)”的預(yù)判結(jié)果并不能直接決定國(guó)土空間的“三區(qū)三線”劃定。“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)論只是從生態(tài)視角進(jìn)行的一個(gè)科學(xué)預(yù)判，最終的“三區(qū)三線”的結(jié)果還需要結(jié)合地區(qū)的整體戰(zhàn)略，因地制宜，多視角研究，同時(shí)需要多部門、多相關(guān)利益方統(tǒng)籌權(quán)衡，最終得到相對(duì)科學(xué)合理的結(jié)果。

“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)果的校核工作主要針對(duì)職能部門明確的各類保護(hù)開發(fā)管理邊界，通過將“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)果與現(xiàn)狀實(shí)際校核，確保科學(xué)客觀研判與實(shí)施管理合理銜接，并得到“符合實(shí)際”、“好用”的空間管控劃定。具體校核內(nèi)容主要涉及林業(yè)、土地、生態(tài)等不同職能部門，如林業(yè)部門劃定的保護(hù)林地、公益林，風(fēng)景園林部門劃定的國(guó)家公園、森林公園，水利部門劃定的生態(tài)濕地，環(huán)保部門劃定的水源保護(hù)區(qū)等范圍，還包括受法規(guī)條例管控的湖泊流域保護(hù)區(qū)范圍等。同時(shí)還需要與對(duì)應(yīng)有明確管理邊界的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行校核，與已規(guī)劃的擬開發(fā)用地范圍進(jìn)行校核，也需要與城鄉(xiāng)建設(shè)部門、住建部門的歷史保護(hù)線、未來可能的戰(zhàn)略性開發(fā)區(qū)域進(jìn)行校核。綜合考慮用地效率、地塊集中度等問題，形成協(xié)調(diào)一致的各類空間和管控邊界?！半p評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)果通過與這些區(qū)域管控邊界、管控強(qiáng)度等進(jìn)行比對(duì)，查缺補(bǔ)漏，剖析差異，互相補(bǔ)充與完善，繼而形成協(xié)調(diào)一致的三類空間劃定和“三線”為核心的剛性控制線。

在空間劃定有矛盾或者模棱兩可的時(shí)候，生態(tài)優(yōu)先原則始終是“三區(qū)三線”劃定的首要原則。從“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)果內(nèi)部來看，生態(tài)保護(hù)等級(jí)研判具有絕對(duì)重要的指導(dǎo)意義，生態(tài)保護(hù)等級(jí)高的區(qū)域，即使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性高，也要服從生態(tài)，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。在與實(shí)際校核進(jìn)行調(diào)整與取舍時(shí)，以生態(tài)優(yōu)先為前提，必要時(shí)，農(nóng)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間均需為生態(tài)讓位。以云南玉溪市澄江縣撫仙湖流域保護(hù)區(qū)為例，撫仙湖流域范圍內(nèi)以環(huán)境保護(hù)目標(biāo)優(yōu)先。從入湖污染物構(gòu)成來看，農(nóng)業(yè)面源污染是主要污染源之一，地方規(guī)劃《澄江縣撫仙湖流域控制性環(huán)境總體規(guī)劃》提出規(guī)劃期末農(nóng)田面源污染入湖TN、TP需大幅削減。為達(dá)到TN、TP削減目標(biāo)，規(guī)劃調(diào)出了部分基本農(nóng)田，進(jìn)行退耕還濕，以便于嚴(yán)控農(nóng)業(yè)面源污染。按照撫仙湖保護(hù)優(yōu)先的原則，考慮基本農(nóng)田指標(biāo)在流域外玉溪市域范圍進(jìn)行平衡，保障市域基本農(nóng)田總量指標(biāo)不變。 

根據(jù)“雙評(píng)價(jià)”，建議將生態(tài)保護(hù)能力等級(jí)(指初步劃定的五級(jí)生態(tài)保護(hù)能力等級(jí))高、較高，同時(shí)生態(tài)斑塊集中度高、較高的區(qū)域，初步劃定為生態(tài)保護(hù)紅線的管控范圍。為了避免遺漏其他生態(tài)資源優(yōu)異以及一些亟需生態(tài)修復(fù)的區(qū)域，需要依據(jù)只增不減的原則，將初步劃定的生態(tài)保護(hù)紅線與現(xiàn)有管控邊界進(jìn)行相互校核。

以云南大理州洱海流域空間規(guī)劃為例，根據(jù)林業(yè)部門的資料，洱海流域空間目前已劃定三個(gè)植被多樣性保護(hù)區(qū)和極重要保護(hù)林地范圍。對(duì)比“雙評(píng)價(jià)”初步劃定的五級(jí)生態(tài)保護(hù)能力等級(jí)，可以發(fā)現(xiàn)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果總體大于林業(yè)部門的保護(hù)范圍，但仍有一些極重要保護(hù)林地未覆蓋。因此，依據(jù)只增不減的原則，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行補(bǔ)充(圖2)。

▲ 圖2  “雙評(píng)價(jià)”生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)果與大理州劃定的洱海流域生態(tài)保護(hù)紅線相互校核

按照“只增不減”的原則，洱海流域新增補(bǔ)的生態(tài)保護(hù)紅線范圍區(qū)域主要包括未納入目前部門劃定的各類生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，但是其生態(tài)評(píng)價(jià)等級(jí)為生態(tài)極重要區(qū)和重要區(qū)，且集中度比較高的區(qū)域(圖3)。這些生態(tài)極重要區(qū)和重要區(qū)或者植被覆蓋度為高、中以上，且分布較為集中，或者是生態(tài)脆弱敏感區(qū)域，如洱海東岸的石灰?guī)r喀斯特地貌石漠化防治區(qū)。通過比照和校核，這些生態(tài)重要區(qū)域也被納入了生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)。

▲ 圖3 增補(bǔ)的洱海流域生態(tài)保護(hù)紅線范圍

將“雙評(píng)價(jià)”的農(nóng)業(yè)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果與現(xiàn)已明確劃定管控邊界范圍的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、一般農(nóng)田進(jìn)行校核，校核的原則為基本農(nóng)田的總量指標(biāo)維持不變，在空間位置上允許適當(dāng)優(yōu)化。當(dāng)生態(tài)保護(hù)紅線與基本農(nóng)田邊界出現(xiàn)矛盾的情況下，應(yīng)以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先為原則，在區(qū)內(nèi)優(yōu)化基本農(nóng)田的布局范圍，區(qū)內(nèi)不能平衡時(shí)，可將部分基本農(nóng)田調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域，在市縣范圍內(nèi)或是上級(jí)行政單位的轄區(qū)范圍內(nèi)平衡基本農(nóng)田指標(biāo)，保障總量不變(圖4)。 

▲ 圖4 撫仙湖流域基本農(nóng)田調(diào)整示意

將“雙評(píng)價(jià)”的城鎮(zhèn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果與現(xiàn)已明確制定控規(guī)或開發(fā)意向的區(qū)域范圍進(jìn)行校核，需以推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、集約利用土地開發(fā)建設(shè)為根本原則。城鎮(zhèn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該與歷年城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)際增長(zhǎng)指標(biāo)進(jìn)行參考比對(duì)，尊重城市客觀增長(zhǎng)規(guī)律。實(shí)際用地增長(zhǎng)較慢地區(qū)，可能與地方發(fā)展動(dòng)力、招商引資情況有直接關(guān)聯(lián)，規(guī)劃不能根據(jù)“適宜程度高”結(jié)論一刀切，應(yīng)確保理性增長(zhǎng)[1]。當(dāng)城鎮(zhèn)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果與擬開發(fā)建設(shè)用地出現(xiàn)矛盾時(shí)，評(píng)價(jià)為一般適宜或不適宜的地區(qū)，應(yīng)尊重適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，適度縮減調(diào)整用地開發(fā)邊界。

以“雙評(píng)價(jià)”指向?yàn)楹诵闹?，“三區(qū)”互不重疊，且覆蓋市縣全域空間范圍，“三區(qū)”內(nèi)部統(tǒng)籌各類空間功能要素分類，構(gòu)建全域全類型用途管制的基礎(chǔ)。“三線”是“三區(qū)”內(nèi)部最核心的剛性要求，體現(xiàn)分級(jí)傳導(dǎo)，規(guī)劃將采用勘界定樁、明確指標(biāo)的數(shù)字控制，調(diào)整的程序較為嚴(yán)格。

在空間關(guān)系上，“三區(qū)”各自包含“三線”，已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)[2～4]。生態(tài)空間，包括生態(tài)保護(hù)紅線范圍和一般生態(tài)空間。農(nóng)業(yè)空間，包括永久基本農(nóng)田和一般農(nóng)業(yè)空間。城鎮(zhèn)空間，包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和邊界外城鎮(zhèn)空間。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外空間主要是與城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)的區(qū)域，如區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地(如電站、垃圾站等區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地)，特殊用地(如軍事、外事、宗教、安保、殯葬、儲(chǔ)備庫(kù)等特殊用地)，采礦鹽田用地(指采礦、產(chǎn)鹽等地面生產(chǎn)用地)。這些區(qū)域與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界區(qū)域距離較遠(yuǎn)，但在功能方面存在密切聯(lián)系，因此也劃入城鎮(zhèn)空間范圍(圖5、表1)。

▲ 圖5  “三區(qū)三線”的空間關(guān)系總述

▲ 表1  “三區(qū)三線”的空間包含關(guān)系

構(gòu)建全域覆蓋不重疊的“三區(qū)一網(wǎng)絡(luò)”的國(guó)土空間用途分區(qū)體系[5](圖6)：“三區(qū)”包括生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間；“一網(wǎng)絡(luò)”主要指交通、基礎(chǔ)設(shè)施廊道等線性的空間要素，通常會(huì)涉及上述三個(gè)區(qū)，建議作為網(wǎng)絡(luò)要素獨(dú)立出來，與“三區(qū)”并列。

▲ 圖6  “三區(qū)一網(wǎng)絡(luò)”覆蓋市縣全域示意

生態(tài)空間包括林地、草地、水域、灘涂沼澤以及其他生態(tài)空間。

農(nóng)業(yè)空間包括基本農(nóng)田、一般農(nóng)田、園地、牧草地、歷史文化保護(hù)村落、農(nóng)村居民點(diǎn)以及其他農(nóng)業(yè)空間。

城鎮(zhèn)空間包括15項(xiàng)功能區(qū)域，即：居住生活區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)、工業(yè)物流區(qū)、綠地水系區(qū)、交通設(shè)施區(qū)、公用基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)、歷史文化保護(hù)用地、特色功能區(qū)(體現(xiàn)城市特定發(fā)展意圖，具有特定建設(shè)或保護(hù)要求，需要實(shí)行特定管理政策的區(qū)域)、規(guī)劃留白區(qū)(功能暫時(shí)無法明確的建設(shè)用地，可應(yīng)對(duì)發(fā)展不確定性，計(jì)入建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)核算)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)(遠(yuǎn)景可與城鎮(zhèn)集中區(qū)連片發(fā)展，暫時(shí)不計(jì)入建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)核算)、特別用途區(qū)(與城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護(hù)隔離等地域空間)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地、特殊用地(如軍事、外事、宗教、安保、殯葬、儲(chǔ)備庫(kù)等特殊用地)、采礦鹽田用地。

網(wǎng)絡(luò)要素指交通、基礎(chǔ)設(shè)施及其他線性工程，包括區(qū)域交通網(wǎng)，如高鐵、鐵路、高速公路等，以及能源水利網(wǎng)，如南水北調(diào)工程、區(qū)域天然氣管線、油氣運(yùn)輸管道等(圖7)。

▲ 圖7  “三區(qū)一網(wǎng)絡(luò)”用途分區(qū)體系

“三線一附加”剛性控制線體系旨在強(qiáng)化底線管控，包括核心“三線”和其他需要進(jìn)行剛性控制的線。其中，核心“三線”指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，“三線”以外如歷史文化村落保護(hù)邊界等，作為“附加剛性控制線”控制。地方應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際劃定“附加剛性控制線”，除了上述的歷史文化保護(hù)村落的區(qū)域外，村莊無序蔓延擴(kuò)張現(xiàn)象嚴(yán)重的區(qū)域(如洱海周邊村莊區(qū)域)應(yīng)該在一般農(nóng)業(yè)空間內(nèi)明確劃定村莊增長(zhǎng)邊界；在一些村莊常態(tài)發(fā)展或者萎縮的地區(qū)，則不需要?jiǎng)澏ù迩f增長(zhǎng)邊界。同時(shí)對(duì)一些重大區(qū)域交通或基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)劃定區(qū)域交通及基礎(chǔ)設(shè)施控制線。附加剛性控制線與現(xiàn)有的“三線”不能重疊交叉。

生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)應(yīng)生態(tài)空間內(nèi)部各類要素分區(qū)，包括保護(hù)林地紅線、保護(hù)水面紅線、保護(hù)草地紅線、保護(hù)灘涂沼澤紅線和其他保護(hù)紅線。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)應(yīng)針對(duì)特色功能區(qū)和設(shè)施劃定必要的管控邊界。有歷史文化保護(hù)要素的區(qū)域，必須明確劃定歷史文化保護(hù)線，公用設(shè)施控制線、公共綠地控制線、河道水系控制線、交通設(shè)施控制線必須明確劃定?；巨r(nóng)田保護(hù)線主要針對(duì)永久基本耕地(圖8)。 

▲ 圖8  “三線一附加”控制線體系結(jié)構(gòu)示意

“剛性控制線”本質(zhì)上是管理概念，劃定時(shí)需考慮到規(guī)劃實(shí)施管控與傳導(dǎo)機(jī)制，對(duì)應(yīng)職能部門職權(quán)，便于規(guī)劃落實(shí)與傳導(dǎo)。建議剛性控制線體系分為大類與相應(yīng)中類，大類對(duì)應(yīng)“三線”與“附加剛性控制線”，中類指各剛性控制線內(nèi)部的具體構(gòu)成，不同級(jí)別、不同空間層次的國(guó)土空間規(guī)劃在大類、中類劃分傳導(dǎo)方面存在一定差異(表2)。

▲ 表2  “三線一附加”剛性控制線體系

注：1，市縣級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線，在本級(jí)行政轄區(qū)范圍(市域或縣域)應(yīng)劃到大類和中類；生態(tài)保護(hù)紅線的五個(gè)中類匯總加和應(yīng)等于生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)與上一級(jí)行政區(qū)下達(dá)的生態(tài)紅線保護(hù)指標(biāo)完全對(duì)應(yīng)。2，市縣級(jí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，本級(jí)城區(qū)(中心城區(qū)或縣城)應(yīng)劃到大類和中類，下一級(jí)行政單位(地市層面管到縣城，縣級(jí)層面管到鎮(zhèn)區(qū))則只需劃清大類，適度預(yù)留彈性空間，開發(fā)邊界數(shù)據(jù)指標(biāo)應(yīng)與上一級(jí)行政區(qū)下達(dá)的開發(fā)邊界指標(biāo)完全對(duì)應(yīng)。3，附加控制線是“三線”以外需要進(jìn)行剛性控制的區(qū)域，根據(jù)各地實(shí)際情況，為可選控制線。

“三區(qū)一網(wǎng)絡(luò)”體系從功能分區(qū)、要素分類的角度體現(xiàn)分類引導(dǎo)，落實(shí)在全域全類型用途管制中；“三線一附加”剛性控制線體系強(qiáng)化實(shí)施管理概念，厘清保護(hù)與開發(fā)利用的底線，落實(shí)在分級(jí)管控中。

生態(tài)空間強(qiáng)化山水林田湖?！吧餐w”意識(shí)，統(tǒng)籌林地、草地、河湖、灘涂沼澤以及其他自然資源系統(tǒng)保護(hù)。分級(jí)管控方面，各類生態(tài)資源要素中保護(hù)級(jí)別最高的統(tǒng)一劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍，實(shí)施嚴(yán)格管控。明確保護(hù)林地、保護(hù)草地、保護(hù)河湖、保護(hù)灘涂沼澤和其他重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)域的核心指標(biāo)、空間位置與管控內(nèi)容(圖9)。

▲ 圖9  生態(tài)空間分類分級(jí)空間關(guān)系

農(nóng)業(yè)空間中明確永久基本農(nóng)田控制線，予以嚴(yán)格管控。村莊居民點(diǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)，空間上與農(nóng)用地毗鄰相接，村莊居民點(diǎn)中存在傳統(tǒng)歷史文化村落的，應(yīng)劃定歷史文化村落保護(hù)邊界(圖10)。

▲ 圖10  農(nóng)業(yè)空間分類分級(jí)空間關(guān)系

城鎮(zhèn)空間從功能角度統(tǒng)籌居住、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、商業(yè)、交通、休閑游憩等，同時(shí)考慮到城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的不確定性，需要預(yù)留一定彈性，規(guī)劃期內(nèi)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)劃定規(guī)劃留白區(qū)。分級(jí)管控方面，將城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)連同其周邊的城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)、特別用途區(qū)一并劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界(圖11)。

▲ 圖11  城鎮(zhèn)空間分類分級(jí)空間關(guān)系

基于以上“三區(qū)三線”體系的邏輯概念分析，提出國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)”劃定與空間功能分區(qū)的建議(表3、圖12-圖14)。

▲ 表3  “三區(qū)三線”與功能分區(qū)的空間體系對(duì)應(yīng)關(guān)系

注：標(biāo)注“*”的用地，為不同尺度層級(jí)的剛性控制線，例如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為本級(jí)的剛性控制線，城鎮(zhèn)集建區(qū)中的歷史文化保護(hù)用地為指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃的剛性控制線。

▲ 圖12  平頂山市國(guó)土空間“三區(qū)”劃定

▲ 圖13  平頂山市國(guó)土空間“三區(qū)一網(wǎng)絡(luò)”劃定

▲ 圖14  平頂山市剛性控制線體系“三線一附加”劃定

在以國(guó)土空間資源保護(hù)和開發(fā)利用為目標(biāo)的國(guó)土空間規(guī)劃中，“三區(qū)三線”劃定是規(guī)劃的核心內(nèi)容，實(shí)際操作過程中由于不同地區(qū)情況特征各異，呈現(xiàn)出明顯的復(fù)雜性[6]。本文結(jié)合市縣層面地方實(shí)踐，基于“雙評(píng)價(jià)”預(yù)判結(jié)果，探索適合市縣級(jí)國(guó)土空間的“三區(qū)三線”劃定技術(shù)路徑，為國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制實(shí)踐提供參考。未來仍然需要對(duì)“三區(qū)三線”在空間規(guī)劃體系不同層次的傳導(dǎo)機(jī)制、管控手段開展詳細(xì)研究，在不同層面落實(shí)規(guī)劃編制的戰(zhàn)略性、政策性和可實(shí)施性。此外，業(yè)已開展的國(guó)土空間規(guī)劃背景下的全域全覆蓋的用地分類研究[7]，也是重要的研究支撐，需要納入“三區(qū)三線”劃定的綜合技術(shù)體系。目前本研究還處于探索階段，一些初步結(jié)論可能還存在有待商榷之處，希望規(guī)劃同行予以指正。