山西城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地耦合協(xié)調(diào)關(guān)系研究
2020-08-05
發(fā)布時間：2020-08-01 來源：國土空間規(guī)劃研究中心 作者：陳張麗
我國自1956年在廣東設(shè)立鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來，已建立了以自然保護(hù)區(qū)為主體的眾多類型的自然保護(hù)地。目前，主要的自然保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然文化遺產(chǎn)、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)海島等不同類型。截至2018年，我國共有各類自然保護(hù)地總數(shù)約1.18萬處，其中國家級3766處，各類陸域自然保護(hù)地面積約占陸地國土面積的18%以上，已超過世界平均水平。已建立的數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級各類自然保護(hù)地，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題。
生態(tài)文明建設(shè)是中國發(fā)展的重大戰(zhàn)略，自然保護(hù)地體系的構(gòu)建則是生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略中的重要的空間手段，對實現(xiàn)“美麗中國”目標(biāo)具有關(guān)鍵意義。黨的十八屆三中全會明確提出要建立國家公園體制，十九大以來國家行政管理體制的改革上也為自然保護(hù)地體系的建設(shè)提供了外部條件。
1.山西省自然保護(hù)地現(xiàn)狀特征 1.1現(xiàn)狀概況
按照自然資源部和國家林草局就《自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整》（71號函）的工作部署，山西省開展了縣級主體調(diào)整-市級匯總-省級審查的“兩上兩下”自然保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整工作，就各類自然保護(hù)地交叉重疊、歷史遺留等問題進(jìn)行了初步優(yōu)化調(diào)整。截至2020年7月，山西省自然保護(hù)地總面積為16975.37平方公里，占全省總國土面積的10.83%，分為6大類共218處。其中，自然保護(hù)區(qū)47處，面積為10266.26平方公里，核心保護(hù)區(qū)面積為5636.73平方公里，一般控制區(qū)面積為4629.53平方公里；森林公園88處，面積為4853.79平方公里；濕地公園60處，面積為598.97平方公里；地質(zhì)自然公園10處，面積為944.28平方公里；沙漠自然公園9處，面積為275.87平方公里；草原自然公園4處，面積為36.18平方公里。
1.2現(xiàn)實矛盾
目前，各類保護(hù)地交叉重疊問題已基本優(yōu)化完成，自然保護(hù)地與永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等矛盾沖突問題還在進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整中。
2.山西省自然保護(hù)地整合優(yōu)化路徑與策略 2.1現(xiàn)狀概況
2.1.1 科學(xué)評估，合理調(diào)整
以生物多樣性評估為基礎(chǔ)，建立科學(xué)評價體系。以現(xiàn)有各類保護(hù)地空間分割，生態(tài)系統(tǒng)破碎，保護(hù)地交叉重疊等問題為導(dǎo)向，以提升生態(tài)功能為目標(biāo)，劃入與調(diào)出相結(jié)合，將應(yīng)該保護(hù)的地方都保護(hù)起來，謀劃新設(shè)一批自然保護(hù)地。
2.1.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實事求是
結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，銜接三條控制線劃定。整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地應(yīng)該納入生態(tài)保護(hù)紅線。自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)原則上不能“開天窗”。簡化功能分區(qū)。對生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等逐步退出設(shè)置過渡期。
2.2優(yōu)化策略
2.2.1 問題導(dǎo)向下的保護(hù)地調(diào)整優(yōu)化
1.自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，退出的基本農(nóng)田應(yīng)該按照現(xiàn)狀在縣域、市域范圍內(nèi)進(jìn)行補劃。一般控制區(qū)內(nèi)的根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。 2.在自然保護(hù)地設(shè)立前已依法依規(guī)取得的礦業(yè)權(quán)，一般控制區(qū)原則上予以保留，但會對生態(tài)功能造成的影響的除外。自然保護(hù)地設(shè)立前的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，可以調(diào)出自然保護(hù)區(qū)范圍，自然保護(hù)地設(shè)立之后違規(guī)審批建設(shè)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)經(jīng)科學(xué)評估后，根據(jù)對生態(tài)功能影響，確定是否退出或調(diào)整自然保護(hù)地范圍。 3.國家公園設(shè)立后，在相同區(qū)域不再保留原自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地，納入國家公園管理；未劃入的經(jīng)科學(xué)評估后，可以保留、撤銷或合并未自然保護(hù)區(qū)，也可整合設(shè)立自然公園。國家級和省級自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)（點）、自然保護(hù)小區(qū)、野生動植物氣息地等各類自然保護(hù)地交叉重疊時，原則上保留國家級和省級自然保護(hù)區(qū)，無明確保護(hù)對象、無重要保護(hù)價值的省級自然保護(hù)區(qū)經(jīng)評估后可轉(zhuǎn)為自然公園。自然保護(hù)地名稱統(tǒng)一規(guī)范為（風(fēng)景、森林、濕地、地質(zhì)、沙漠、草原、冰川等）自然公園，做到一個保護(hù)地一個牌子。 4.城市建成區(qū)內(nèi)的以自然生態(tài)功能為主自然保護(hù)地必要時可以以“開天窗”形式調(diào)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并根據(jù)生態(tài)功能和管控強度，確定是否劃入生態(tài)保護(hù)紅線。 5.風(fēng)景名勝區(qū)整體保留，名稱和范圍不變。風(fēng)景名勝區(qū)中以自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀為主要保護(hù)對象納入自然保護(hù)地體系。對于人為活動較多，不符合自然保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線管控強度要求的區(qū)域不納入自然保護(hù)地體系，不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。 6.水產(chǎn)種質(zhì)保護(hù)區(qū)與自然保護(hù)區(qū)交叉重疊的，整合到相應(yīng)的自然保護(hù)區(qū)，與其他自然保護(hù)地重疊的，經(jīng)科學(xué)評估具有重要保護(hù)價值的，整合到相應(yīng)自然公園。剩下的不納入自然保護(hù)地。 7.世界遺產(chǎn)要求基本保持穩(wěn)定，可根據(jù)實際作為個例保留在自然保護(hù)地范圍內(nèi)，但不劃入生態(tài)保護(hù)紅線。
2.2.2 目標(biāo)導(dǎo)向下的保護(hù)地體系的重構(gòu)
統(tǒng)籌山西省國土空間規(guī)劃提出的“兩山七河一流域”的生態(tài)空間格局，按照國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園的生態(tài)服務(wù)價值和保護(hù)強度的不同進(jìn)行保護(hù)地類型的重構(gòu)。在全省初步劃定中條山、五臺山、太行山、晉秦黃河4個國家公園，39個自然保護(hù)區(qū)和113個自然公園。規(guī)劃至2025年，初步建立以國家公園為主體，自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，自然公園為補充的自然保護(hù)地體系；到2035年，顯著提升自然保護(hù)地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護(hù)地面積占省域國土面積15%以上。
2.2.3 分區(qū)管控下的保護(hù)地管理機制的建立
整合后的自然保護(hù)地統(tǒng)一納入生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行管控。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。
3.思考
自然保護(hù)地的有效保護(hù)離不開立法權(quán)威、條款清晰的法律法規(guī)。目前，針對自然保護(hù)地的法規(guī)僅有兩部，《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，未來建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系急需相關(guān)配套政策出臺。第二，自然保護(hù)地作為維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全，提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域，應(yīng)加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化，配套建立明確的生態(tài)補償機制和合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，讓綠水青山真正變成金山銀山。
自然保護(hù)地是全省自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、最精華、最基本的部分，是生態(tài)建設(shè)的核心載體、三晉大地的寶貴財富、美麗山西的重要象征。建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系對于優(yōu)化全省“兩山七河一流域”的生態(tài)空間格局、保障生態(tài)空間對全省社會經(jīng)濟發(fā)展的承載能力具有重要意義。山西省要按照山水林田湖草生命共同體理念，實事求是，注重政策銜接，創(chuàng)新體制機制，強化分類管控，努力建成以國家公園為主體，具有山西特色、符合山西實際的自然保護(hù)地體系。
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